Organizacja pożytku publicznego, która otrzymała dotację od organu administracyjnego powinna liczyć się przeprowadzeniem kontroli. Aby przygotować się na weryfikację urzędników przedstawiamy najważniejsze informacje dotyczące nadzoru nad wydatkowaniem pieniędzy pochodzących z dotacji.
Kto przeprowadza kontrolę w zakresie dotacji?
Kontrolę realizacji dotacji przyznanej organizacji pozarządowej przeprowadza organ administracji publicznej, który tę dotację przyznał (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, dalej nazywana jako: DzPPW).
Organ, który przyznał dotację organizacji, odpowiada jednocześnie za kontrolę i ocenę realizacji zleconego zadania, w tym prawidłowości wydatkowania środków publicznych.
W praktyce kontrolę może przeprowadzić:
- wójt,
- burmistrz,
- prezydent miasta,
- starosta,
- marszałek województwa,
- minister lub
- kierownik innej jednostki sektora finansów publicznych.
Organ kontrolujący zależy od tego, jaki organ administracji publicznej podpisał umowę dotacyjną.
| Uwaga! Niezależnie i równolegle do powyższych organów, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, również NIK może skontrolować organizację i sposób wydatkowania przez nią dotacji. Wynika to z faktu, że NIK ma uprawnienie do kontroli podmiotów, które korzystają z majątku lub środków państwowych lub komunalnych. Oznacza to, że każda organizacja, która otrzymała dotację z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, może znaleźć się w zasięgu kontroli NIK – niezależnie od kontroli prowadzonej przez podmiot dotujący. |
Do kiedy może zostać przeprowadzona kontrola?
Kontrola może być przeprowadzona:
- w trakcie realizacji zadania, którego dotyczy dotacja,
- po jego zakończeniu.
Termin na przeprowadzenie kontroli wynosi pięć lat od dnia udzielenia dotacji. Organizacja nie może skutecznie uchylić się od kontroli powołując się na upływ czasu, jeśli mieści się on w tym terminie.
Jak przygotować dokumentację finansową?
Jakie dokumenty finansowe są niezbędne w przypadku kontroli dotacji?
Organizacja powinna przed kontrolą skompletować i posegregować pełną dokumentację finansową potwierdzającą każdy wydatek ujęty w sprawozdaniu z realizacji zadania.
Niezbędnymi dokumentami są:
- Faktury VAT lub rachunki wystawione na organizację, zawierające opis wskazujący na związek z realizowanym zadaniem oraz numer umowy dotacyjnej
- Umowy cywilnoprawne (umowy zlecenia lub umowy o dzieło) zawarte na podstawie art. 734 i art. 627 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – wraz z rachunkami do tych umów i protokołami odbioru prac
- Umowy o pracę i listy płac dla pracowników etatowych wraz z deklaracjami ZUS (ZUS RCA) i deklaracjami PIT-4R za okres realizacji zadania
- Wyciągi bankowe z wyodrębnionego rachunku bankowego prowadzonego dla danej dotacji – za każdy miesiąc realizacji
- Potwierdzenia przelewów lub – dla płatności gotówkowych – dowody kasowe podpisane przez osoby upoważnione
- Ewidencja przebiegu pojazdu (w przypadku delegacji) – jeżeli w budżecie zadania przewidziano koszty transportu
- Dokumenty zakupu środków trwałych i wyposażenia, jeśli dotacja przewidywała takie wydatki, wraz z protokołami odbioru i ewidencją wyposażenia.
| Uwaga! Wymóg prowadzenia wyodrębnionego rachunku bankowego dla środków z dotacji wynika zarówno z typowych postanowień umów dotacyjnych, jak i z ogólnej zasady identyfikowalności środków publicznych przyjętej w art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych (wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób umożliwiający terminową realizację zadań). Nieposiadanie wyodrębnionego rachunku skutkuje zakwestionowaniem zasady przejrzystości wydatków i stanowi samodzielną podstawę do uznania części wydatków za niekwalifikowalne (niezwiązane z realizacją zadania, na który przyznano dotację). |
W jaki sposób organizacja powinna prowadzić księgowość związaną z dotacją?
Jak wskazaliśmy powyżej organizacja powinna mieć oddzielny rachunek na potrzeby przejrzystego wydatkowania środków z dotacji. Ponadto, należy zadbać o wyodrębnioną ewidencję analityczną dla każdej przyznanej dotacji, co oznacza konieczność stworzenia dedykowanego konta analitycznego (lub centrum kosztów) w systemie rachunkowym, na którym ujmowane są wyłącznie przychody i koszty związane z danym zadaniem.
Nie jest to rozwiązanie, które jest zalecane, tylko obowiązkowo narzucone przez art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz z art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, który nakazuje opisanie zasad rachunkowości przyjętych przez jednostkę w polityce rachunkowości.
Polityka rachunkowości organizacji musi wprost przewidywać sposób wyodrębnienia ewidencji dla poszczególnych źródeł finansowania. Brak takiego zapisu oznacza, że organizacja prowadzi księgowość niezgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rachunkowości (rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej), co samo w sobie stanowi nieprawidłowość.
Czy uproszczona księgowość zwalnia z obowiązku wyodrębnienia środków związanych z dotacją?
Organizacje pozarządowe, które spełniają kryteria z art. 10a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (przychody poniżej 100 000 zł za rok poprzedni), mogą prowadzić uproszczoną ewidencję przychodów i kosztów (UEPIK). Nawet wówczas wyodrębnienie oznacza prowadzenie oddzielnej kolumny lub odrębnej tabeli dla środków z każdej dotacji. Kontrolerzy każdorazowo żądają wydruku ewidencji za cały okres realizacji zadania z widocznym powiązaniem każdej pozycji z dokumentem źródłowym (numer faktury, numer rachunku).
Jak prawidłowo opisać dokumentację finansową?
Każdy dokument finansowy musi być opatrzony opisem merytorycznym, który jednoznacznie wskazuje jego związek z realizowanym zadaniem. Brak opisu jest jedną z najczęściej stwierdzanych nieprawidłowości i stanowi wystarczającą podstawę do zakwestionowania wydatku jako niekwalifikowalnego (niezwiązanego z realizacją celu, na który została przyznana dotacja).
Prawidłowy opis dokumentu powinien zawierać wszystkie poniższe elementy:
- Pełna nazwa zadania publicznego lub numer umowy dotacyjnej, z której pochodzi finansowanie
- Stwierdzenie merytorycznej zgodności wydatku z umową
- Kwota sfinansowana z dotacji – gdy dokument jest pokryty z kilku źródeł, konieczne jest wyraźne wskazanie kwot przypadających na dotację i na wkład własny (w PLN lub w procentach)
- Klasyfikacja budżetowa wydatku zgodna z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych – dotyczy organizacji realizujących zadania zlecone przez JST lub jednostki rządowe
- Podpis osoby zatwierdzającej wydatek pod względem merytorycznym oraz podpis głównego księgowego lub osoby prowadzącej ewidencję finansową pod względem formalnym i rachunkowym
- Data zatwierdzenia dokumentu
| Uwaga! Jeżeli wydatek jest finansowany zarówno z dotacji, jak i ze środków własnych organizacji (wkład własny wymagany umową), opis musi precyzować podział kwotowy lub procentowy. Brak takiego podziału na dokumencie skutkuje zakwestionowaniem całej kwoty z dokumentu jako niekwalifikowalnej – nawet jeśli organizacja dysponuje innymi dowodami na udział wkładu własnego. |
Jak przygotować dokumentację merytoryczną?
Co powinna zawierać dokumentacja merytoryczna z realizacji zadania?
Dokumentacja merytoryczna musi udowodnić, że działania opisane w ofercie i w harmonogramie zadania faktycznie zostały zrealizowane w zadeklarowanym miejscu, czasie i zakresie. Samo złożenie sprawozdania końcowego nie zastępuje dokumentacji źródłowej.
Na komplet dokumentacji merytorycznej składają się:
- Listy obecności uczestników każdego działania – zawierające imię, nazwisko, datę i własnoręczny podpis uczestnika, a także podpis osoby prowadzącej dane działanie
- Zrealizowany harmonogram działań z datami i miejscami przeprowadzenia – w przypadku odchyleń od harmonogramu pierwotnego należy dodać również aneks do umowy lub pisemna zgoda podmiotu dotującego
- Materiały wytworzone lub zakupione w ramach zadania – publikacje, ulotki, programy, scenariusze zajęć, materiały edukacyjne
- okumentacja fotograficzna z opisem (data, miejsce, rodzaj działania)
- Ankiety ewaluacyjne lub certyfikaty uczestnictwa – w przypadku szkoleń, kursów, warsztatów wymaganych umową
- W zadaniach z zakresu pomocy społecznej lub ochrony zdrowia: zgody uczestników na przetwarzanie danych osobowych udzielone zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. a lub b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. (RODO)
Jak organizacja powinna udokumentować zaangażowanie wolontariuszy?
Praca wolontariuszy jako wkład własny
Praca wolontariuszy może stanowić wkład niepieniężny zaliczany na poczet wymaganego wkładu własnego, pod warunkiem spełnienia wymogów formalnych wynikających z art. 44–50 DzPPW (w szczególności zawarcia pisemnego porozumienia z wolontariuszem).
Porozumienie o wykonywaniu świadczeń wolontarystycznych musi być zawarte na piśmie, gdy świadczenia trwają dłużej niż 30 dni (art. 44 ust. 4 DzPPW) lub gdy wolontariusz o to wystąpi (art. 44 ust. 5 DzPPW). W praktyce wszystkie organizacje ubiegające się o zaliczenie wolontariatu jako wkładu własnego powinny zawierać takie porozumienie niezależnie od długości zaangażowania, gdyż bez umowy niemożliwe jest prawidłowe udokumentowanie wolontariatu dla potrzeb kontroli.
Co powinna zawierać dokumentacja o wkładzie wolontariackim?
Dokumentacja potwierdzająca wkład wolontariacki musi obejmować:
- Karty czasu pracy wolontariuszy – z datą, godziną rozpoczęcia i zakończenia pracy, opisem wykonywanych czynności oraz własnoręcznym podpisem wolontariusza i jego koordynatora w organizacji
- Protokół wyceny pracy wolontariusza – wskazujący stawkę godzinową odpowiadającą stawkom rynkowym dla danego rodzaju pracy lub stawkom określonym w ofercie/regulaminie wewnętrznym organizacji
- Oświadczenie koordynatora wolontariuszy potwierdzające faktyczne wykonanie świadczeń
| Uwaga! Niezgodność między deklarowaną liczbą godzin wolontariatu a godzinami możliwymi do zweryfikowania na podstawie kart czasu pracy skutkuje zakwestionowaniem tej części wkładu własnego. Jeżeli zakwestionowany wkład własny spowoduje nieosiągnięcie wymaganego przez umowę udziału procentowego środków własnych, organ może zażądać proporcjonalnego zwrotu dotacji. |
Do kiedy przechowywać dokumentację dotacyjną?
Organizacja zobowiązana jest przechowywać dokumentację projektową przez co najmniej 5 lat od dnia udzielenia dotacji.
Równolegle stosuje się terminy archiwizacji dokumentów księgowych wynikające z art. 74 ustawy o rachunkowości, wynoszące 5 lat od początku roku następnego po roku obrotowym, którego dokumenty dotyczą.
| Uwaga! Jeżeli umowa dotacyjna przewiduje dłuższy termin archiwizacji (co jest częste przy dotacjach współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej), organizacja jest związana tym dłuższym terminem. W przypadku dotacji z funduszy unijnych termin przechowywania wynosi zazwyczaj 10 lat od dnia płatności końcowej na rzecz beneficjenta – zgodnie z art. 82 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące funduszy unijnych na lata 2021–2027. |
Jak przechowywać dokumentację dotacyjną?
Dokumentacja powinna być przechowywana w sposób umożliwiający jej niezwłoczne udostępnienie. W praktyce oznacza to:
- Wydzielone segregatory opisane – nazwą i numerem zadania, rokiem realizacji, kategorią dokumentów (finansowe / merytoryczne / kadrowe / korespondencja)
- Spis treści każdego segregatora – pozwala kontrolerom samodzielnie odnaleźć dowolny dokument
- Kopie zapasowe dokumentów elektronicznych – dokumenty powinny być przechowywane na co najmniej dwóch niezależnych nośnikach lub w chmurze
- Zabezpieczenie miejsca przechowywania dokumentów – organizacja powinna zabezpieczyć miejsce, w którym przechowywana jest dokumentacja przed zniszczeniem, wilgocią, pożarem i dostępem osób nieuprawnionych
Utrata dokumentacji wskutek zdarzeń losowych nie zwalnia organizacji z odpowiedzialności za nieprawidłowe rozliczenie dotacji, dlatego kopie zapasowe są niezbędne.
Jakie konsekwencje grożą, gdy kontrolerzy stwierdzą nieprawidłowości w rozliczeniu dotacji?
Najpoważniejszą konsekwencją stwierdzenia nieprawidłowości jest obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami w wysokości jak od zaległości podatkowych, wynikający z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, naliczanymi od dnia przekazania dotacji do dnia jej zwrotu.
Artykuł 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przewiduje trzy odrębne przesłanki zwrotu:
- Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem – np. sfinansowanie wydatków nieujętych w budżecie zadania lub niezwiązanych z jego realizacją
- Pobranie dotacji w nadmiernej wysokości lub nienależnie – np. zawyżenie liczby uczestników, wykazanie fikcyjnych wydatków
- Nierozliczenie dotacji w terminie określonym w umowie.
| Uwaga! Zwrot może być żądany w części proporcjonalnej do stwierdzonych uchybień (np. zwrot kwoty odpowiadającej zakwestionowanym fakturom) lub w całości, jeżeli nieprawidłowości dotyczą istoty umowy (np. brak realizacji zadania, sfałszowanie list obecności). Wezwanie do zwrotu ma charakter decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, a następnie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. |
Organizacja, która nie dokona zwrotu dobrowolnie w wyznaczonym terminie, naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Ponadto, stwierdzone nieprawidłowości mogą zostać przekazane do Regionalnej Izby Obrachunkowej lub do prokuratury – jeśli organ dotujący poweźmie podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 286 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny – oszustwa przy ubieganiu się o środki publiczne. Wielokrotne stwierdzanie nieprawidłowości skutkuje praktycznym wykluczeniem organizacji z kolejnych konkursów dotacyjnych, gdyż ogłoszenia konkursowe standardowo zawierają klauzulę weryfikacji rzetelności wnioskodawcy.